田轩在《国家治理》撰文：更好发挥政府投资的带动放大效应

　　来源：国家治理杂志

　　在全球经济复杂多变的背景下，我国经济当前面临的需求不足困境依然显著，亟待破局。2024年以来，我国经济运行轨迹呈现出一些起伏态势。得益于前期政策红利的延续以及经济主体活力的逐步释放，全年经济展现出良好的发展态势。进入二三季度后，受多重内外压力交织影响，经济增幅出现回落，前三季度经济增速分别录得5.3%、4.7%、4.6%，下行压力逐步凸显。9月底，各部门密集出台了一揽子增量政策，促使经济出现反弹回升势头。在政策效力的持续释放与市场内生动力的逐步修复双重作用下，四季度经济有望继续回升向好，进而推动全年经济增速达到可观的结果，为顺利实现全年预定目标任务奠定坚实基础。

　　从宏观经济整体架构与内在逻辑深入审视，需求不足仍是制约经济复苏动能稳健性与可持续性的关键堵点。从数据看，今年1-10月，我国出口、社会消费品零售总额、投资的累计同比增速分别为5.1%、3.5%、3.4%，除因海外经济复苏良好带动外需增强外，消费、投资对于经济的拉动作用均弱于去年。

　　在当前迈向高质量发展转型目标的中国经济运行体系中，扩大内需已成为一个兼具复杂性与系统性的关键挑战。从居民部门看，在就业压力增大的背景下，居民对未来收入预期的不确定性增强，直接导致其消费意愿受到抑制而处于徘徊状态；从企业部门看，融资难、融资贵问题依然突出，削弱了企业投资积极性与信心，从而导致不少民间投资陷入消沉与低迷；从国际经济格局看，贸易保护主义的抬头构成了严峻的外部环境变量，这无疑将使我国出口面临更为巨大的挑战，从而使得内需市场在稳定经济大盘中的地位与重要性愈发凸显。

　　在此背景下，政府投资和政策激励无疑成为驱动内需增长的关键发力点与重要战略工具。刚刚召开的中央经济工作会议要求，以政府投资有效带动社会投资。政府投资因其独特的公共属性，可精准锚定代表国家重大战略方向的重点项目以及对经济转型升级具有关键支撑作用的产业投资，通过转移支付加大对经济落后区域的资源倾斜力度，从而有力地推动区域经济的均衡协调发展。同时，凭借政府投资所产生的示范效应和政策激励，能够有效撬动社会资本，引导资本有序投向科技创新、新兴产业领域，以此推动生产力布局的优化升级，并创造新的就业机会，为消费市场的持续复苏与升温注入强劲动力，最终形成投资和消费良性互动、协同共进的动态平衡格局，实现内需的有效扩张，激发经济动能，促进经济持续稳定增长和高质量发展。

　　近年来，我国政府投资展现出规模持续拓展、结构逐步优化的显著特征，并通过加大政策引导，很大程度上有效激发了民间投资活力，在经济短期刺激和长期经济结构转型升级方面都发挥了重要作用。从数据看，2024年，中央预算内投资规模达到7000亿元，较2023年增长2.94%，且资金主要投向公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、高技术产业发展、社会公共服务等关键领域。与此同时，政府积极探索多元融资渠道与投资模式创新，发行的1万亿元超长期特别国债，精准聚焦“两重”（重大基础设施、重大民生工程）和“两新”（新型基础设施、新型城镇化）建设，为经济社会长远发展筑牢根基、拓展空间。专项债发行规模也呈现出快速扩容之势，2024年新增地方政府专项债务限额3.9万亿元，已广泛应用于基础设施建设、保障性安居工程和社会事业等领域，为经济运行畅通血脉。同时，各地政府纷纷设立引导基金，充分发挥财政资金的杠杆撬动效应。截至上半年，我国累计设立政府引导基金2126只，总目标规模12.82万亿元，覆盖国家级、省级、市级、县级等各级次，产业领域涉及新一代信息技术、生物医药、先进制造等国家重点布局方向和战略新兴产业，为培育经济新动能、塑造产业新优势提供了坚实的资金支持与政策引导保障。

　　从实施效果来看，我国政府投资的带动放大效应尚未得到完全释放。2024年，在出口带动、大规模设备更新政策提振下，我国民间投资呈现出一定的恢复迹象，但增速仍然较低。前三季度，国有资本投资增速达23%，但民间投资增速仅约2.5%。资本市场中民间投资规模也呈现出下滑趋势。

　　造成这一现象背后的主要问题在于：首先，政府项目质量有待提升，优质项目储备不足，所投多数为公益性强、收益低的项目，且有些项目存在论证不充分、方案设计不合理等现象，导致对社会资本吸引力不强，造成资金利用率低下问题。其次，在巨大的债务压力下，地方政府对于项目投资较为谨慎。同时，金融机构在进行融资支持时，基于债务风险、项目投资回报情况考量及相关监管政策约束，参与力度受限。此外，政府非市场化干预仍然较为突出，政府及其平台公司的非市场化干预对民间资本形成挤出效应。例如，在政府性基金运作过程中，部分地区将投资与招商引资结合起来，对GP投资（合伙人投资）返投比例要求较高，将政府出资的兑现与否与GP在当地可落地投资项目的储备情况、意愿、能力等情况挂钩，且对投资项目包容度不够，对于失败的容忍度较低，对人才的激励作用不强，从而影响了社会资本的积极性，制约了政府投资带动放大效应的有效发挥以及民间投资活力的充分释放。

　　因此，要切实发挥政府投资的带动放大效应，需聚焦上述问题，从加强顶层设计、强化政策协同、化解地方债务压力、做好项目规划和完善市场化运作机制这四个方面重点施策，优化投资环境，充分激发民间资本活力，带动内需扩张。

　　一是加强中央政府统筹，完善项目谋划。中央政府切实指导各级政府扎实做好优质项目的储备工作，重点支持“两重”“两新”领域。通过要求逐年完善项目规划，根据项目进程优化论证、方案设计、评估等环节，注重项目公益属性与增值属性的平衡。同时，加强项目资源保障和各部门协同，为项目推进落实提供有效支撑。

　　二是加强政策协同，加大金融支持力度。货币政策要保持适度宽松，适时采取降准和降息措施以及公开市场买入等操作手段，为经济增长提供合理的流动性支持。同时，积极出台更多结构性货币工具和专项支持工具，提高政策精准性。财政政策方面，在持续推进更为积极的逆周期增量扩张基础上，优化支出结构，将支出重点逐步由传统的以“物”为主的铁路、公路、机场等基建投资（“硬基建”），转向对经济增长乘数效应更大的以“人”为主的教育、卫生、养老等民生领域（“软基建”）。此外，适度降低重点领域对金融机构的监管约束，鼓励创新融资模式的运用，如“投贷联动”、保险融资、银政协同等，并通过引荐、跟投等方式形成战略协同，适时调整投资策略和资本分配，吸引金融机构广泛参与。

　　三是优化政府债务结构，提高资金利用率。可以采取中央发行国债转贷地方、调整专项债额度确定和分配机制等方式，加力支持地方开展债务置换，化解债务风险，减轻政府投资隐性负担和融资压力。加快推进超长期特别国债的发行节奏，坚守“专款专用”原则，重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域，推动实物工作量尽快形成，并根据情况适时追加额度。加快推进专项债的发行，合理扩大专项债券投向领域、拓展其可用作项目资本金的领域，并建立健全专项债绩效评价体系，提高资金使用效率，扩大专项债对社会资本的带动作用。

　　四是健全市场化运作机制，增强政府性基金的包容性。设立完善的董事会制度、经营管理机制以及风险管控机制，隔断直接的行政干预，确保民间资本与政府资本“一视同仁”，并提高投资决策专业度和独立性。优化政府性基金考核要求，避免单个项目考核，而是根据项目投资风险、收益特征，以及市场化运营规律，实行项目“打包”考核；完善容错免责机制，明确容错免责的边界，尤其是提升对创新性投资项目失败的包容度。加快出台税收优惠、收益分配、风险补偿、参股、回购等方面的让利举措，持续提升政府基金对社会资本的吸引力。同时，建立完善的管理费提取、业绩报酬分配等激励机制，加强对专业人才的吸引、激励与保障。